政府信息公开申请三步审查法

《政府信息公开条例》（以下简称“《条例》”）施行以来，行政机关收到信息公开申请的数量也不断增加。如何审查政府信息公开申请，确保答复准确无误，是办理依申请公开案件的难点。实务中，可采取“是不是——有没有——给不给”的三步审查法，对政府信息公开申请进行全面审查。

第一步：判断是不是政府信息

是不是构成一个有效政府信息公开申请。根据《条例》第二十条的规定，一个有效的政府信息公开申请，应当在申请主体、申请形式、申请内容等方面符合要求。此外，还须审查申请书是否向行政机关有效送达。如申请人向行政机关、行政首长（法定代表人）、政府信息公开工作机构寄送的政府信息公开申请应当认定为有效，向行政机关的其他不具有处理政府信息公开申请的内设机构或者其他工作人员寄送的，不能视为向行政机关提出了政府信息公开申请。

申请内容是否明确。申请人应对申请内容作出具体描述，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征化描述。如申请书中“某个项目的全部信息、所有信息”“包括但不限于”等表述一般可认定为内容不明确。再如，要求公开某个项目的“建设用地批准文件”的内容也属不明确，因为建设用地从征收到出让各程序会产生多份批准文件。合理把握“具体描述”的限度。行政机关不能要求申请人精准地描述信息的名称、文号等。如，对要求公开某个地块的土地征收报批材料的信息公开申请，不宜要求申请人必须说出全部材料的名称。对此类申请，可对照相关文件对土地征收报批材料名称、种类的明确规定，审查确定哪些材料属于公开范围。对申请内容不明确的，要一次性告知申请人作出更改、补充，并具体指出信息的哪些特征需要进一步明确描述。经过更改、补充，仍然不能使政府信息特定化的，告知申请人不予提供。

关于是否符合“一事一申请”原则。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第三条要求，一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。实践中如申请公开的信息类别和项目繁多，可以一个行政行为下的相关信息为标准要求申请人进行调整。如申请公开的既有处罚类信息，也有许可类信息，可区分处罚、许可信息要求申请人予以调整，分开申请。

关于是否属于政府信息。根据《条例》第二条对政府信息的定义和特征，如人事管理、财务管理、课题管理及本机关内部的请示与批复等行政机关的内部管理信息、行政机关从事民事活动产生的民事信息、过程性信息、政策咨询和答疑、党务信息等均不属于政府信息。需要注意的是，内部信息的范围并不固定，如“三公”经费，原来作为内部信息，现在则作为政府信息要求予以公开。

第二步：判断有没有政府信息

关于政府信息不存在答复的审查。政府信息不存在，是指政府信息自始至终不曾产生。据此，申请时没有而需要再搜集的信息、需要进行分析或者实质性加工后才能获取的信息等，本质上均属于政府信息不存在；曾经制作但未保存或已经灭失的情形，也可视为政府信息不存在；法律上应当存在某项信息但客观上未制作或保存的情形也应当属于政府信息不存在。不能将行政机关未履行制作或保存某项信息的法定职责与信息存在与否混为一谈，因为信息公开审查的对象是行政机关信息有没有的问题，而不是其是否履行法定职责的问题；行政委托法律关系中，委托机关负有公开的法定职责，不能以信息不存在或不属于本行政机关公开为由，告知申请人向受委托机关申请。对政府信息不存在的审查需要结合行政机关的职责来判断。《条例》第二十一条第三项规定了“依法不属于本行政机关公开”和“该政府信息不存在”两种答复结果。要作出该两种答复内容，首先需要审查申请公开的信息是否属于行政机关的职权范围。如果申请公开的信息不属于本行政机关的职权范围，则不管该信息是否存在，均应答复依法不属于本行政机关公开。如果申请公开的信息属于本行政机关的职权范围，且该信息自始至终不曾存在的，行政机关可答复该政府信息不存在。另外，行政机关单纯地答复“该政府信息不存在”可能引发歧义和矛盾：申请人认为该政府信息无论对答复行政机关，还是其他行政机关来说都是自始至终不曾存在的；答复行政机关则认为该政府信息不存在仅限于本行政机关职权范围内的不存在。因此，笔者建议，行政机关对于职权范围内的信息自始至终不曾发生的，比较妥当的答复应当表述为“本行政机关不存在该政府信息”。

关于政府信息不存在的举证责任。行政机关答复信息不存在的，应当承担举证责任。行政机关可从以下方面提供证据材料：证明申请公开的政府信息不属于本机关的法定职责范围，如提供相关法律法规依据以及“三定方案”等材料予以说明。能够证明不可能制作或者获取信息的材料，如说明某项行政行为根本从未发生或作出。证明履行了合理查询、检索相关政府信息的义务，并提供查询情况说明。情况说明应当说明本机关政府信息保存的场所、载体，详细说明检索范围、检索载体、检索方法、检索流程、检索时间。对电子档案信息的查询还应当提供检索截图。总之，应当尽可能穷尽各种查询、检索方法。

第三步：判断给不给政府信息

公开为原则，不公开为例外，不公开政府信息应当具有明确的法律依据。《条例》第八条、第十三条、第十四条对不予公开的情形有明确规定。

关于“三安全一稳定”的审查。“三安全一稳定”原则见于《条例》第八条“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的规定，是政府信息不予公开的法定理由和直接依据。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四条规定，对申请人申请的政府信息，如公开可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，按规定不予提供，可告知申请人不属于政府信息公开的范围。对可能属于国家秘密的，应当按《保守国家秘密法》的规定报有关保密行政主管部门确定。需注意的是，对行政机关以危及社会稳定为由不予公开政府信息的，必须说明理由并提供相关证据。

关于“二秘密一隐私”的审查。根据《条例》第十四条第四款规定，国家秘密属于绝对不公开信息；而涉及商业秘密和个人隐私的政府信息，属于相对不公开，如果权利人同意公开，或者行政机关认为不予公开可能对公共利益造成重大影响的，仍应公开。

国家秘密。《保守国家秘密法》第二条规定了国家秘密的定义。同时，该法第十三条第三款规定，在某一政府信息已被有权机关确定为国家秘密的情形下，执行该信息所派生的政府信息也属国家秘密。对可能属于国家秘密的事项，应当依法进行保密审查。

商业秘密。《反不正当竞争法》第十条第三款规定，本条所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。商业秘密主要包括设计、程序、产品配方、制作工艺、制作方法、管理诀窍、客户名单、货源情报、产销策略、招投标中的标底及标书内容等信息。行政机关应当按以上标准进行审查。根据行政诉讼由被告承担举证责任的原则，涉及商业秘密政府信息公开的诉讼实际是将民事诉讼中商业秘密权利人承担的举证责任转移给了行政机关，而行政机关事先并无能够证明该政府信息属于商业秘密的证据材料。《条例》规定认定商业秘密的公开需要征求第三方的意见。因此，行政机关对可能涉及商业秘密的，应当事先征求第三方意见，但又不能单纯以第三方是否同意公开作为认定标准。行政机关在征求第三方意见的同时，应当要求其提供必要的证据材料，必要时应当进行调查核实。须注意的是，法院对商业秘密具有最终的认定权。法院在合法性审查中，将根据行政机关的举证作出是否构成商业秘密的判断。如果行政机关在行政程序中未进行调查核实就直接主观认定申请公开的信息涉及商业秘密，很可能导致败诉。

个人隐私。同商业秘密的审查类似，行政机关主要从内容和程序两方面对个人隐私政府信息是否公开进行审查。目前，我国法律法规对隐私权的内容并未有明确界定。一般认为，个人隐私是指关系个人财产、名誉或者其他利益的不宜对公开的情况、资料，如自然人的家庭住址、通信方式、身份证号码、银行账号、健康状况、个人社会关系和人际交往等个人信息。但并非所有涉及个人隐私的政府信息都不予公开。如果个人隐私与公共利益的需要发生冲突，则应当在遵循利益平衡原则的基础上决定是否公开。如最高人民法院对“王宗利诉天津市和平区房地产管理局案”解读认为，在保障性住房的分配过程中，当享受保障性住房人的隐私权直接与竞争权人的知情权、监督权发生冲突时，应根据比例原则，以享受保障性住房人让渡部分个人信息的方式优先保护较大利益的知情权、监督权，相关政府信息的公开不应也不必以权利人的同意为前提。

关于是否符合“三需要”的审查。《条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四条进一步规定，行政机关对申请人申请与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。“三需要”的规定并非是对申请人资格条件的限制，而是对政府信息是否予以公开的实体限制，是行政机关审查政府信息“给不给”的理由和依据。关于“三需要”是否等同于法律上的利害关系。法律上的利害关系是判断当事人是否具有行政诉讼原告资格或者行政复议受理条件的标准之一，其外延应当小于“三需要”。行政机关在判断“三需要”时，可以考虑法律上利害关系的因素，但不能完全依据申请人与政府信息是否存在法律上的利害关系作出公开与否的决定。同时，根据《条例》第十三条以及司法解释的规定，申请人申请信息公开时，必须提供证据证明或者合理说明“三需要”，否则行政机关有权拒绝公开。

关于制作、搜集或汇总、分析、加工的审查。国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。操作时需把握以下要点：政府信息必须是现实存在的信息，而且是在申请人要求公开之前就已经客观存在的信息，不能要求政府部门提供尚未存在的需要经过实质性的加工、梳理或统计汇总的信息。简单的，不需要经过分析加工的汇总不属于不予公开的理由。如要求公开某个地块的几个征地批文，某段时间内的建房批文，不能视为汇总。政府信息是以一定形式记录、保存的信息。该一定形式必然会以某种载体存在，因此，信息公开的对象是“物体”而非“内容”。

行政机关对不予公开信息负有告知和说明理由义务。《条例》第二十一条第二项规定，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。告知申请人属于不予公开范围，实质是告知申请人行政机关作出了拒绝公开政府信息的决定。拒绝决定的作出，必须具有以书面形式作出、送达申请人、告知救济权利和救济途径以及说明拒绝的事实因素、法律依据等行政行为的基本要件。不说明理由、说明理由不充分、说明理由错误等情形均属于违反说明理由义务。